Le 6 octobre dernier, 155,9 millions d’électeurs brésiliens ont voté pour les élections mu-nicipales. Cette consultation se déroule toujours deux ans après et avant les élections générales, celles qui désignent le Président de la République, les parlementaires fé-déraux, les gouverneurs et les députés des Etats fédérés. En général, ce scrutin muni-cipal intéresse peu les médias étrangers. Ils ont tort. Comme ce fut le cas lors des consultations locales dans le passé, les "municipales" fournissent une photographie solide des rapports de force politique dans le pays. Elles permettent aussi d’anticiper avec une certaine fiabilité ce qui se passera à l’échelle nationale à l’issue des prochaines élections générales de 2026.
L’enjeu du scrutin municipal n’est pas mince. Il permet d’attribuer la grande majorité des postes électifs que peuvent occuper les représentants des forces politiques existantes. Les consultations nationales désignent 513 députés fédéraux, 27 gouverneurs et 988 dé-putés des Etats fédérés. Elles renouvellent aussi une partie des effectifs du Sénat fédéral (1/3 ou 2/3 des sièges, selon les scrutins). Les municipales sont une opération d’une toute autre dimension. Il s’agit pour les électeurs de choisir 5568 maires (et autant de maires adjoints) et près de 60 000 membres d’assemblées communales. Les mandats électifs les plus importants au niveau des Etats fédérés et de l’Etat central sont en fait la partie émergée d’un système de représentation qui dépend largement de l’échelon mu-nicipal. C’est au niveau communal que se recrutent les élus qui formeront l’élite politique nationale. C’est lors des scrutins municipaux que la classe politique se structure et prend forme. C’est lors de ces échéances que les différents partis et leurs leaders (ré)affirment leur force, leur poids sur l’échiquier politique et leurs orientations. L’élection municipale est en fait le plus large et le plus solide des tests de l’importance des différentes forces politiques en présence.
Le siège de la mairie de Santos dans l'Etat de São Paulo.
Ce scrutin n’est pas seulement local. La société est très polarisée depuis plusieurs an-nées et les préférences partisanes, les options idéologiques influencent aussi et de plus en plus les choix des électeurs, même dans les agglomérations les plus modestes. Le paysage politique qui apparaît à l’issue de ce scrutin municipal permet donc de projeter avec une marge d’erreur relativement limité ce que seront les résultats des élections générales (assemblées des députés des Etats, gouverneurs, parle-mentaires fédéraux, président de la République) qui viennent deux ans après. En d’autres termes, les résultats de la consultation du 6 octobre 2024 autorisent déjà l’observateur à se prononcer sur des sujets majeurs de la vie nationale. Lula a-t-il désormais des chances d’être réélu s’il est à nouveau candidat à la présidentielle de 2026 ? S’il sortait vainqueur de l’élection, quelle serait la composition du Congrès avec lequel il devrait gouverner ? On montrera ici pourquoi les municipales déterminent largement les conditions dans lesquelles se dérouleront les consultations nationales de 2026 et ce que sera le paysage politique à l'issue de ces dernières.
L’échelon municipal a toujours été important dans l’histoire du Brésil dès l’époque colo-niale (la couronne portugaise a très tôt autorisé des élections communales auxquelles participaient les représentants des élites régionales). Depuis l’indépendance, c’est à l’échelle d’une municipalité que l’écrasante majorité des élus font leurs premiers pas en politique. Les postes électifs municipaux sont les premiers que convoitent la plupart des personnalités qui envisagent ensuite une carrière parlementaire au niveau national. Certes, il existe des parlementaires qui commencent immédiatement leur parcours politique en assumant un mandat de député de l’Etat ou de la fédération. Néanmoins, c’est au niveau d’une commune ou d’un ensemble de communes où ils ont des attaches qu’ils trouvent et entretiennent leur base électorale. Dans un pays où les identités locales et régionales sont très marquées, les personnalités politiques les plus connues à l’échel-le du pays continent ont toujours eu et doivent encore avoir un ancrage local défini. L’ancien Président Getulio Vargas était un gaucho (natif du Rio Grande do Sul) de la commune de São Borja et a toujours été connu comme tel par la majorité de la popu-lation. Lula est né dans une petite commune de l’Etat du Pernambouc (Nord-Est), Garanhuns. F.H. Cardoso (Président de 1994 à 2002) était originaire de Rio de Janeiro. Les parlementaires du Congrès les plus en vue sont identifiés dans l’opinion par leur territoire d’origine et la commune où leur carrière a débuté. Sur cette nation de taille continentale, les personnalités politiques les plus populaires ne tombent pas du ciel. Elles doivent être nées quelque part.
Mécanique électorale.
Les maires des 5568 communes sont élus au scrutin majoritaire : les candidats qui reçoi-vent le plus grand nombre de votes valides emportent l’élection. Un second tour a lieu dans les communes de plus de 200 000 électeurs [1] lorsque le candidat ayant obtenu le plus de voix n'atteint pas la majorité absolue, c'est-à-dire la moitié plus une des voix valides (sans compter les votes nuls et blancs). Les deux candidats arrivés en tête au premier tour se retrouvent alors en compétition trois semaines après le premier tour (soit le 27 octobre pour cette consultation de 2024). Le candidat qui obtient la majorité simple l’emporte. Cette année, plus de 15 570 candidats présentés par 29 partis différents con-couraient pour un poste de maire (et autant pour le poste de maire-adjoint). Ces pré-tendants étaient soutenus par des alliances de partis (formées pour la campagne ou conclues pour la durée du mandat) ou par des partis isolés. La fédération constituée par le Parti de Lula (PT), le Parti Communiste du Brésil et le Parti Vert présentait ainsi 1557 candidats. D’autres formations de gauche proposaient 1683 postulants. Les organisations de droite appuyaient 5468 prétendants (35,1% des candidatures retenues) et les forma-tions du centre 6678 (42,9% du total). A noter un point essentiel : plus de la moitié des municipalités brésiliennes n'avaient pas de candidat de gauche à la mairie en 2024. La situation est plus marquée encore dans le groupe des municipalités de moins de 10 000 habitants, ce que l'on peut appeller le "Brésil profond". Sur les 2 466 villes brésiliennes de cette catégorie, 1 558 (soit 63 % du total) n'avaient pas de candidat à la mairie affilié à un parti de gauche.
Le maire est élu pour un mandat de quatre ans et travaille en partenariat avec une chambre municipale. Les membres de cette assemblée (les vereadores) exercent au sein de la commune un véritable pouvoir législatif. Ils élaborent des lois municipales que le maire devra ensuite appliquer. Ils contrôlent l’action du chef de l’exécutif local et sont responsables de la gestion budgétaire de la commune. Le nombre des membres de l’assemblée municipale varie en fonction du nombre d’habitants de la commune admi-nistrée (de 9 au minimum dans les petites agglomérations à 55 au maximum dans des mégapoles comme São Paulo). Ces vereadores sont élus pour un mandat de quatre ans selon un scrutin proportionnel. Les sièges obtenus au sein de l’assemblée à l’issue de l’élection sont attribués aux partis en lice et pas aux candidats selon des règles précises. On définit d’abord quels sont les partis qui ont obtenu les pourcentages de voix les plus importants. On prend ensuite en compte les nombres des voix obtenus par chaque candidat dans chacun de ces partis. Pour réaliser ces calculs, les deux indicateurs rete-nus sont le quotient électoral et le quotient de parti. Le premier est le rapport du nombre total de suffrages valides à la quantité de sièges disponibles. Dans une commune où il faut désigner un maximum de 20 vereadores et où on a compté 500 000 suffrages va-lides, le quotient électoral est de 25 000. Le quotient du parti est déterminé en divisant le nombre de votes valides obtenus par un parti ou une alliance de partis par le quotient électoral. On obtient alors le nombre de sièges qui reviennent au parti. Pour reprendre l’exemple, un parti qui a obtenu 100 000 votes valides aura un quota de 4 sièges (100 000 divisé par 25 000) [2]. En octobre dernier, un peu plus de 431 900 personnalités se sont présentées à cette élection législative locale. Les formations de gauche appuyaient 89427 candidats (20,7% du total), les partis de droite 158 832 (36,8%) et les organisations du centre 183 723 (42,5% du total).
Réunion pleinière des vereadores de la chambre municipale de Rio de Janeiro.
Une élection commande l’autre.
Ce scrutin a évidemment d’abord une portée locale. Le premier magistrat de la ville et les élus de l’assemblée qui participent à la gestion municipale sont choisis en fonction des réponses qu’ils apportent ou prétendent apporter à la vie quotidienne des admi-nistrés. En tant que chef de l'exécutif local, le maire a des compétences relativement importantes. L’administration municipale lève et perçoit plusieurs impôts : sur les services et les biens immobiliers par exemple. Elle assure évidemment l’entretien et l’illumination de la voirie, les travaux d’infrastructures urbaines et rurales votés, la sécurité dans les lieux publics (police municipale), la vie culturelle. Aspect essentiel : c’est au niveau municipal et dans le cadre de partenariats entre la commune et les échelons supérieurs que sont mises en œuvre et gérées des politiques décidées et programmées par le gouvernement fédéral et les gouverneurs de l’Etat fédéré. C’est le cas de politiques fédé-rales comme celles du logement, de la santé (la mairie administre et anime le réseau de dispensaires où sont fournis les services de santé de base gratuits, elle peut gérer des hôpitaux), de l’éducation (la municipalité a la charge des locaus et de la gestion des écoles primaires), ou de l’environnement (certaines missions reviennent à la municipalité). C’est encore et surtout l’administration municipale qui gère la distribution des allocations sociales fédérales dont bénéficient souvent une part importante de la population défavorisée. Ainsi, les cartes à puce qui permettent aux bénéficiaires du programme bolsa familia (revenu minimum garanti) d'effectuer des retraits et des paiements sont gérées et distribuées par les secrétariats municipaux à l'assistance sociale. Pour fournir tous ces services, la commune reçoit évidemment des transferts du gouvernement fédéral et de l’Etat fédéré (transferts qui constituent une autre recette importante après les impôts locaux). Néanmoins, pour le citoyen moyen, c’est bien l’administration muni-cipale qui est responsable de la qualité de ces services, des conditions dans lesquelles ils sont fournis, des moyens mis en œuvre. Pour la majorité des électeurs, c’est le gouvernement municipal qui peut ou non améliorer les conditions de vie quotidienne. C’est d’abord le maire et la politique qu’il conduit qui sont jugés par les habitants d’une commune. L’évaluation par la population de la qualité de la gestion municipale est déterminante dans l’appréciation de la politique conduite à d’autres niveaux de la vie publique.
C’est là une des raisons pour lesquelles le choix d’un maire (ou la réélection d’un sortant) et des membres de l’assemblée municipale contribue indirectement à la dynamique et aux résultats des autres consultations qui viendront deux ans plus tard. Lorsqu’une for-mation politique a emporté un grand nombre de mairies et élu des bataillons consé-quents de membres d’assemblées municipales, elle a de fortes chances de faire élire ses représentants aux niveaux supérieurs de représentation et d’exercice du pouvoir. Au-delà de la popularité et de la crédibilité d’un exécutif municipal, comment expliquer un tel phénomène ? Considérons ici l’influence de l’élection municipale sur l’élection des parlementaires du Congrès fédéral. Dans le système électoral brésilien, les députés et sénateurs fédéraux sont choisis par les électeurs de l’Etat fédéré dans lequel ils sont candidats. Le pays est de taille continentale. La circonscription législative a ici souvent la dimension d’un grand pays européen. Ainsi, dans l’Etat du Minas Gerais (586 528 km2), ce sont 16,47 millions d’électeurs inscrits qui désigneront en 2026 les 53 élus qui les repré-senteront à la Chambre des députés fédérale. Compte tenu des paramètres géogra-phiques, de la distance existante entre les formations politiques et la grande majorité des électeurs, la personnalité qui envisage de se porter candidat pour la première fois à la députation est en général totalement inconnue de la majorité des électeurs dont elle va convoiter les suffrages. Le député qui cherche à se faire réélire a souvent été éloigné de son Etat d’origine, notamment s’il est très engagé dans la vie politique nationale à Brasilia et au sein de la Chambre où les travaux des élus ne se résument pas aux débats en plénière.
Dans les deux cas, ces postulants ont besoin de l’appui très engagé et permanent de responsables politiques locaux qui seront des intermédiaires obligés entre eux et le corps électoral. Ils ne peuvent pas envisager de campagne sans avoir à leur côtés les animateurs de réseaux solidement implantés au sein des territoires, des animateurs ayant créé une relation de proximité avec toutes les composantes de la population. Le maire, le maire-adjoint, les membres d’assemblées municipales sont les acteurs les mieux placés pour former ces réseaux et les développer. Ils entretiennent souvent dans les petites communes des relations personnelles directes, sinon avec la plupart des habitants, au moins avec les corps intermédiaires que sont les organisations profes-sionnelles, les syndicats, les associations, les représentants de quartiers, etc..
Affiches présentant des candidats au poste de maire : des annonces très personnalisées.
L’élection des édiles municipales et des vereadores est donc une étape essentielle et cruciale dans la constitution de ce qui sera la base électorale de candidats à des mandats par nature distants des territoires. Grâce au soutien constant de ces élus lo-caux, le candidat lointain acquiert ou conserve la dimension d’un personnage concret. Il s’insère dans le paysage politique local. Il devient recommandable parce qu’il est re-commandé par des leaders politiques que l’on connaît, que l’on peut voir à l’œuvre tous les jours. Le constat vaut dans n’importe quel contexte géographique. Il acquiert ici une dimension cruciale. A l’échelle d’un pays où les distances sont considérables, où la diversité des populations est énorme, où les relations sociales sont largement déterminées par les affinités affectives (parfois plus que les affinités politico-idéologiques), les liens créés avec les élus locaux sont décisifs. Les campagnes mobili-sent désormais la communication sur les réseaux sociaux, sur les médias classiques, la publicité et le marketing. Tout cela est indispensable. La relation de proximité cependant reste pourtant un atout essentiel. Plus un parti peut compter sur un maillage dense de maires et d’élus d’assemblées municipales, plus grande sont ses chances de faire élire des députés fédéraux, des sénateurs, des gouverneurs, des membres d’assemblées d’Etats. A l’heure de faire campagne, ces relais municipaux sont des acteurs essentiels. Ce sont eux qui vont mobiliser les militants de base et recruter des agents électoraux rémunérés [3]. Ce sont eux qui vont transformer une compétition entre postulants souvent anonymes en choix quasi-affectif de personnalités aimables et recomman-dables. Un candidat à la députation fédérale qui a bénéficié de nombreux messages sur les plateformes numériques ou d’autres supports publicitaires peut se promener dans les rues des communes où ils sollicitent les suffrages des électeurs, il peut serrer des milliers de mains, distribuer des prospectus. Il n’aura jamais l’efficacité du concurrent qui participent à des réunions organisées et parrainées par des élus locaux.
Pour toutes ces raisons, le scrutin municipal n’est pas seulement une consultation locale. C’est une étape essentielle dans la consolidation ou la mutation des rapports de force politiques nationaux. Intervient ici une question essentielle. Pourquoi les élus municipaux sont-ils conduits à jouer ce rôle de relais local indispensable dans les élections natio-nales et les scrutins destinés à élire le gouverneur et les députés de l’Etat ? Pourquoi acceptent-ils avec enthousiasme de consacrer l’essentiel de leur temps pendant plusieurs semaines à concevoir et animer la campagne de candidats à des mandats de parlementaires au Congrès, de gouverneurs ou de députés de leurs Etats ? Interviennent bien sûr les affinités idéologiques, la solidarité entre leaders d’un même parti ou d’une alliance de formations. Notons d'ailleurs que la solidarité en question ne repose pas toujours sur une communauté de vision politique. Fréquemment les liens personnels (voire familiaux) comptent plus que les sympathies idéologiques. L’essentiel ici est que les élus fédéraux et ceux qui gèrent l’Etat fédéré soient de bons partenaires pour les édiles municipales et les membres de l’assemblée. Qu’attendent précisément les res-ponsables politiques d’une commune de ceux dont ils organisent les campagnes, de ceux pour qui ils entretiennent une base électorale, un réseau de connaissances et d’alliances décisif à l’heure des campagnes pour les élections générales ?
Considérons ici le cas des candidats à la députation fédérale ou des parlementaires du Congrès qui souhaitent postuler pour un nouveau mandat à Brasilia. Que peuvent-ils ap-porter aux élus municipaux en contrepartie des multiples et précieux services que ces derniers leur rendent. Ces élus sont avant tout des gestionnaires de ressources finan-cières. La majorité des dépenses que doit engager un maire est formé de que l’on appel-le des dépenses obligatoires : paiement des salaires et des retraites des fonctionnaires municipaux, entretien des bâtiments publics et de la voirie, frais de fonctionnement des services administratifs. Dans la très grande majorité des 5568 communes du pays – no-tamment sur les grands pôles urbains -, ces dépenses obligatoires progressent année après année plus rapidement que les recettes, induisant au mieux un affaiblissement de la capacité d’investissement des municipalités, au pire des déficits. A l’heure où le maire en place cherche à se faire réélire, la bonne gestion du budget et des dépenses obligatoires n’est pas un argument de campagne très efficace. Pour défendre sa gestion, consolider ou conquérir les votes des administrés, le premier magistrat vante ses prouesses de bâtisseur, de transformateur du cadre de vie, de "fournisseur de bien-être" pour la population. Il souligne qu’il a multiplié la construction de crèches et dispensaires, qu’il a installé de nouveaux systèmes d’éclairage de rues, bâti un stade ou construit une piscine, accru et modernisé les moyens de la police municipale, ouvert de nouveaux axes de circulation, amélioré l’état de la voirie, multiplié les réservoirs d’eau (élément essentiel dans les régions de grande sécheresse). Pour engager de tels chantiers au cours de son mandat, le maire de n’importe quelle commune a toujours été dépendant de crédits fixés par les élus fédéraux au Congrès. Lors de la discussion et de l’élaboration de la loi budgétaire au niveau fédéral, députés et sénateurs votent en effet des amen-dements qui fixent le montant des fonds qui seront acheminés vers leurs régions d’origine. Il y a des amendements définis et sollicités par un parlementaire isolé. Une seconde catégorie est définie par le groupe politique auquel le parlementaire en question est rattaché à la Chambre et au Sénat. Il y a encore des amendements définis par le regroupement que forment les parlementaires d’un même Etat fédéré. Les trois modalités se cumulent.
Pendant la campagne, les investissements réalisés comptent. A droite, un maire remercie son partenaire député fédéral qui a permis d'équiper la commune d'une pelleteuse.
Les critères de destination et d’attribution de ces crédits dépend des bonnes relations que les élus municipaux entretiennent avec les parlementaires nationaux. Depuis une bonne décennie, les parlementaires ont conquis plus d’autonomie par rapport à l’exécutif. Le Congrès a renforcé ses prérogatives budgétaires. Les parlementaires ont pu accroître considérablement les enveloppes destinées aux amendements. Surtout, ils ont imposé au gouvernement fédéral une obligation d’exécution des crédits concernés. Députés et sénateurs sont ainsi devenus les partenaires indispensables que doivent s’allier les élus municipaux. Les maires qui perdent les faveurs de députés et de sénateurs fédéraux ne pourront pas dire qu’ils ont accompli des miracles pendant leurs mandats. Pas de citerne pour faire face à la sécheresse, pas de nouvelle école, pas de poste de santé supplémentaire…Les candidats qui postulent pour la première fois à des postes d’élus municipaux doivent montrer qu’ils entretiennent de très bonnes relations avec les parle-mentaires qui siègent à Brasilia….et que leurs demandes de crédits seront promptement satisfaites.
Un second post de cette série sera consacré à ce dispositif d’amendements parle-mentaires dont dépend de plus en plus le sort des élus municipaux et le démarrage de la carrière des nouveaux postulants. On montrera aussi que le financement des campagnes municipales d’un maire et des vereadores d’un même parti est très lié à l’importance que ce parti a au sein du Congrès. Un troisième et dernier post conduira à présenter le scénario politique le plus probable pour 2026 à partir des résultats de ce scrutin municipal d’octobre 2024. Le paysage politique de la fin du troisième mandat présidentiel de Lula est déjà défini. Il n'est pas vraiment favorable au chef de l'Etat....
A suivre : Des élus municipaux dépendantes du Congrès.
[1] Dans les communes comptant moins de 200 000 électeurs, c’est le candidat ayant obtenu la ma-jorité simple au premier tour qui l’emporte.
[2] C’est le parti qui attribue ensuite ces sièges à ses candidats. Seul le candidat au poste de verea-dor qui a obtenu au moins 10 % du quota électoral peut être élu. Dans l’exemple choisi, 2 500 voix.
[3] La législation permet aux candidats de recruter et de rémunérer des salariés temporaires em-ployés comme agents de propagande électorale. Le nombre des recrutements autorisé dépend du nombre d’électeurs inscrits dans la commune. En octobre 2024, un candidat au poste de maire dans une commune de plus de 500 000 électeurs pouvait recruter jusqu’à 801 agents rémunérés. Le can-didat à un mandat de vereador peut embaucher 401 propagandistes temporaires.
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